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来源：废然而反网编辑：汕头市时间：2025-04-05 13:45:59

需要指出的是，所谓各方当事人同意，一是包括各方当事人的合意选择和经法官征求意见后的各方同意。

这是一个基本的行政法概念，也是行政相对人在行政法中所追求的一个基本理念。但被作出的具体行政行为立即就进入了动态运行的过程，这一过程是一系列动态行为组成的，该系列用现代系统论的理论分析是一个行为序列，在有些情况下这一行为序列还会形成一个结构。

若从法哲学的层面考察，具体行政行为是存在于行政法治中的一个客观事物，作为一种客观事物具有本质和现象两个方面。[4]具体行政行为程序合法作为具体行政行为的一个刚性要件，其地位非常重要。第一，程序合法与实体合法对应的新进路。严格地说，既然行政机关既是法官又是当事人，则这种制度未给被治理者以任何保护。以中央层面的行政立法为例，国务院的部委以及直属机构制定的行政实体法的总量比全国人大及其常委会制定的行政实体法的总量要多许多倍，这是一个非常明显的事实。

对具体行政行为程序合法作为行政过程有序性的理解不能仅从行政行为当事人状况出发，而是要将具体行政行为放在一个机制之中，即具体行政行为程序合法所体现的是行为过程的有序化，是一种机制的有序化。这样的认识虽然不是错误的，但在笔者看来，其所界定的是具体行政行为程序合法的形式方式，没有从深层次揭示具体行政行政程序合法的内涵。所谓具体行政行为的实施是指由行政行为主体将行政行为的内容与行政相对人以及客观事态相结合的情形。

具体行政行为与抽象行政行为相比，其实施的敏感性要强烈得多。第二，内部程序与外部程序同等价值的进路。具体行政行为的本质在于其既体现了行政权对社会公众的作用，又反映了社会公众对行政权的认知和反馈，其中将社会公众与行政主体连结起来的是具体行政行为所牵涉到的物质内容和精神内容，这些物质内容和精神内容就是具体行政行为的本质方面。正因为如此，解读具体行政行为程序合法的精神就显得非常重要。

在程序合法体现规制精神的问题明确以后，其对具体行政行为规制的具体性质就应当进一步予以澄清。其原因之三是我国实在法中的具体行政行为程序合法几乎都反映在相关的行政救济法中，而在真正意义上的行政程序法中还没有对其作出规定。

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文章原载：《政治与法律》2015年第6期进入专题：具体行政行为。一方面，若从该命题的概念元素观察，其至少包括具体行政行为、行政程序、合法性、行政权等概念。作者：关保英，上海政法学院副校长，教授、博士生导师。其二为将具体行政行为程序合法漠视化，此种偏向在我国虽没有占主流地位，但也有较大的生存空间。

第一，程序合法与实体合法对应的新进路。以此论之，具体行政行为程序合法所体现的不是传统行政法中的单向规制，它将规制的单向性改变为规制的双向性，将传统行政法制中的相对专制性改变为行政权与行政相对人参与相结合的公平性，进而体现了对行政权的全面法治。如果为这样的行政行为规定了严格的程序规则，并把不依程序而为之确定为行政违法，就会导致行政主体在实施这种行政行为时的推诿和不负责任。这些概念在这个命题中的逻辑关系以及组合方式是十分关键的，从某种意义上讲，它涉及行政法问题中非常本质的东西。

[8] 二、具体行政行为程序合法的法律价值具体行政行为程序合法的法律价值是我们解读其精神时不能回避的问题。一些学者在探讨具体行政行为程序合法时疏忽了其是以程序手段对具体行政行为进行规制这一行政法原理。

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前些年社会公众所要求的执法承诺就是在这种担忧下形成的。在这三个词汇中，具体行政行为是个主词，其他两个词汇都必须围绕具体行政行为而展开。

因为，正当程序并不仅仅是对行政行为环节、期限、方式、附款的简单要求，而其所赋予的是行政行为在运行中的一个现代法治理念，这个理念背后存在着民主、宪政等诸多内涵。进一步讲，当一国具体行政行为程序合法以后，不能将视野放在其对行政行为的意义上，而要将视野扩大于其对国家行政权的整体意义。参见关保英主编：《陕甘宁边区行政法概论》，中国政法大学出版社2010年版，第47页。人们对结构中主体的位置确定、角色分配等实质上都是一种程序性行为，因为这样的分配并没有带给行政相对人直接的物质后果。此种偏向在我国行政法学界占主流地位。具体行政行为程序合法，其在行为后果上便是其可预测性，即社会公众可以在合乎程序的具体行政行为中、在合乎程序的行政权行使中对自己未来的权利和义务作出判断。

在笔者看来，这一命题的关键词是行政程序与合法性，二者都是该命题的关键词。具体行政行为程序合法中的一个重要元素便是法律程序。

在我国法律制度中，实体权利的概念较为清晰，对行政相对人实体权利的关注也比较多，但程序权利的概念和范围极其不清晰，用法律手段保证行政相对人程序权利实现的状况更是少之又少。而具体行政行为在作出时属于实施状态，作出以后，其内容仍然需要行政主体进一步的行为，才能使其与行政相对人和行政管理事态结合。

如果离开行政程序，无论分析行政法治还是分析行政行为都无太大意义。在行政法治实践中，一些抽象行政行为颁行过程可能就是实施过程，颁行以后不一定有其他的实施行为，其就有可能会对社会和规制事态发生作用。

换言之，具体行政行为的实质合法是通过一定的形式体现出来的，程序合法作为一种形式赋予了实质合法以意义。上列事实刻画了这样一个命题，即行政主体权力行使的价值取向在传统意义上不是程序。那么，究竟从哪些方面切入探究具体行政行为程序合法的法律价值呢？一则，具体行政行为程序合法的法律价值有普遍意义和特定意义之分，前者是指将具体行政行为程序合法作为一个在任何一个国家都适用的普遍命题来看，看其所具有的一般意义的功能或有用性。这是具体行政行为程序合法的又一价值。

至少可以说，自西方发达国家进入垄断国家时代以后，行政主体的自由裁量权不是少了，反倒是多了。在行政法中，实体立法与程序立法的关系未曾引起人们的普遍关注。

这个命题同时是一把双刃剑。依这个原理，具体行政行为的程序合法首先解决的问题恐怕不是行为过程问题，而是行为主体问题，即某一具体行政行为若要依法律程序起动，第一环节便是起动它的主体。

在我国没有制定出统一的行政程序法典的情况下，此种只有一两个具体行政行为有程序规则的立法方式的漏洞太大。在行政主体实施具体行政行为的行政法实践中，行政行为实质上的合乎正义性与合乎人类理性的相对较高价值固然十分重要，甚至可以说它是对具体行政行为的唯一价值上的要求。

但在笔者看来，具体行政行为程序合法牵涉到诸多深层次的行政法问题。因此，程序公正的原则是现代行政程序的起码要求，是现代行政民主化的必然要求。具体行政行为程序合法虽然没有提到正当程序的概念，但是，若具体行政行为能够全面做到程序上的合法，其必然能够体现正当法律程序。参见[美]塔玛纳哈：《论法治》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第134页。

当然，2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》中有具体行政行为程序合法的涵义，但这个纲要的法律地位不甚明确，它更像是由国务院发布的行政管理规范性文件，而在这种层次的行政法文件中规定具体行政行为程序合法是没有说服力的。[9]二则，具体行政行为程序合法的法律价值可以从行政行为的角度分析，也可以从行政权的概念系统中分析。

其中行政程序中的听证制度和行政公开化制度具有代表性，通过该制度可以使行政主体与行政相对人实现在行政权运作中的公平地位。但是，具体行政行为不是具体行政行为程序合法这一命题的关键词。

第二，具体行政行为程序合法是对具体行政行为的单维规则。所谓具体行政行为程序合法的法律价值是指具体行政行为程序合法在法律体系、法律理念和法治进程中所体现出来的功能及其有用性。

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